Somos Mercosur

Tras su nombramiento, José Manuel Quijano habla de “un reto de pensamiento” para dinamizar el proceso de integración

El pasado 17 de diciembre, el Consejo Mercado Común del bloque regional designó como Director de la Secretaría del MERCOSUR al economista José Manuel Quijano, en sustitución del paraguayo José Buttner. Quijano, un reconocido economista uruguayo,  ejercerá el cargo por un período de dos años. Consultado acerca de los desafíos planteados tras la designación, habla de “un reto de pensamiento”. Cree que es necesario “dinamizar más la integración”. Explica que el bloque atraviesa una etapa “inicial”, y que a la integración “hay que darle una dosis grande de objetivos claros y de balance con respecto a resultados”. Hace unos días fue entrevistado por el Boletín SOMOS MERCOSUR. Y habló de todos los temas. En esta edición, reproducimos la primera parte de la entrevista que le realizáramos en su despacho del Edificio MERCOSUR. 

Periodista: Recientemente Ud. fue designado Director de la Secretaría del MERCOSUR en representación de Uruguay. ¿Qué importancia tiene este nombramiento? 

José Manuel Quijano: La Secretaría del MERCOSUR es un órgano permanente que tiene un staff también regular. Inicialmente se ocupaba de actividades predominantemente administrativas –era una secretaría administrativa- y que a partir del año 2002 los gobiernos han decidido que debía tener también un perfil técnico pasando a llamarse, ya no Secretaría Administrativa, sino Secretaría del MERCOSUR. Y se le otorgó el carácter de un organismo administrativo y técnico del MERCOSUR. Técnico quiere decir que en definitiva tiene que ayudar a los órganos de decisión del MERCOSUR con trabajos en profundidad, con análisis técnicos, según las preocupaciones del proceso de integración de los cuatro países. Tiene que ayudarlos a dar fundamentos, sustento jurídico y económico a las decisiones. Y también tiene que ocuparse que la construcción del Derecho del MERCOSUR sea consistente a lo largo del tiempo. Es decir, que las normas sean compatibles con normas anteriores y no haya un desorden desde el punto de vista jurídico. De manera que es la oficina estable, permanente y con personal que tiene el MERCOSUR y creo que cumple un papel relevante en el proceso de integración. Es decir que el buen funcionamiento de la oficina ayuda al proceso de integración, así como su mal funcionamiento, obviamente, lo entorpece. 

Me imagino que hay planteados muchos desafíos pero ¿cuál cree que es el primer desafío que tiene por delante? 

JMQ: Es una Secretaría que ya tiene una historia, que viene trabajando hace unos cuantos años. Tiene unas cuantas actividades encaminadas y las hace bien. Y tiene otras que dependen de la voluntad de los países para que se acentúen y profundicen. En primer lugar el aspecto técnico, porque en este momento la Secretaría acaba de contratar a personal técnico de nivel alto, cuatro funcionarios senior, con el propósito de que la tarea de análisis se profundice. Hay un proyecto de ampliación de hasta 41 funcionarios para el año 2008 con el propósito de acentuar el funcionariado técnico de la Secretaría. El primer reto entonces es tener bien claro el papel técnico y hacerlo cumplir debidamente.  

En segundo lugar desde el año pasado la Secretaría tiene responsabilidad sobre la Unidad Técnica del FOCEM. Por consiguiente, tiene responsabilidad sobre los fondos estructurales que se están aportando por los cuatro países. En cuanto al monto, el que más aporta es Brasil, seguido por Argentina y en tercer lugar por Uruguay y Paraguay. Y esos fondos se redistribuyen, por el momento, en préstamos no reembolsables, que se asignan sobre todo a Paraguay y a Uruguay en proyectos aprobados. De manera que, de momento, tenemos también la responsabilidad del FOCEM que se está armando como oficina.  

Los gobiernos tienen también la intención que aquí, en la Secretaría, funcione una unidad de estadísticas de comercio exterior del MERCOSUR, que todavía no empezó a funcionar pero que posiblemente lo haga en la segunda mitad del 2008. Y también es importante porque le da al MERCOSUR información especializada, en profundidad, bien desagregada acerca del tipo de comercio que tiene y clasificado según nomenclatura MERCOSUR, que es distinta a otras nomenclaturas arancelarias.  

De manera que hay varios retos y sobre todo un reto de pensamiento y de impulsar temas sobre cómo dinamizar más la integración y que ayuden a convertir efectivamente este proceso de integración –que a pesar de tener unos cuantos años, está recién en una etapa inicial– primero en una unión aduanera y después en un mercado común. Y eso requiere de una tarea de reflexión, de pensamiento, de aporte que en la medida de lo posible la Secretaría tratará de contribuir a esta reflexión. 

El FOCEM tiene por cometido subsanar las asimetrías. ¿Por qué cree que no avanza el plan para su superación? 

JMQ: El FOCEM es una de las herramientas importantes y relevantes para atender el tema de las asimetrías. Posiblemente no sea la única, pero es una herramienta importante. En el tema de las asimetrías estamos trabajando. La secretaría dispone de un trabajo que se hizo en el 2006 -lo hizo un consultor, Pablo Sanguinetti- sobre cómo atacar el tema de las asimetrías. En este momento tiene un segundo trabajo solicitado a otro consultor y que se va a entregar en el mes de marzo. Tenemos la intención de hacer un debate sobre estos dos trabajos y profundizar en las características de estos análisis y documentos que se han preparado en el 2006 y en el 2008. Y creo que estamos en un proceso que no está para nada errado. En un proceso de cómo debe entenderse el tema de las asimetrías y cómo deben atacarse entre cuatro países, comprendiendo que las asimetrías tienen varias dimensiones.

¿Cuáles son esas dimensiones?

JMQ: Hay una dimensión que hace a las economías pequeñas en relación a las economías grandes. Pero también hay otras dimensiones que hacen a las regiones, que tienen menor desarrollo relativo en algunas partes del MERCOSUR con respecto a otras. Son muy claras en países muy grandes: las asimetrías entre regiones de menor desarrollo relativo y las capitales o los estados o provincias de la capital, donde los niveles de desarrollo relativo son mucho mayores. Hay zonas de desarrollo industrial y zonas mucho más deprimidas en el conjunto del MERCOSUR mirado como un mapa total. De manera que hay varias dimensiones de las asimetrías, que hacen al tamaño, que hacen al desarrollo relativo de las regiones. Creo que un buen plan que comprenda el tema de las asimetrías debe contemplar las diversas dimensiones.

La constatación de que las asimetrías, como Ud. dice, tienen varias dimensiones ¿implica revisar las condiciones del FOCEM?

JMQ: Yo creo que el FOCEM tal como está, es un fondo que inicialmente está pensado para atender el problema de las economías pequeñas y con cierta prioridad sobre lo infraestructural, pero creo que con el paso del tiempo y a medida que el FOCEM se consolide como institución y como herramienta, posiblemente tome en cuenta otras cosas, como ya dije, las distintas dimensiones de las asimetrías. Que tome en cuenta que los fondos pueden ser aportados por los estados miembros o por terceros, por consiguiente los fondos disponibles pudieran ser mayores. De manera que creo que el FOCEM está en su comienzo y veremos a partir de las evaluaciones sucesivas de lo que hace, hacia donde tiende.

¿Cuánto tenemos para aprender de la experiencia europea en cuanto a la mitigación de las asimetrías?

JMQ: Muchísimo. La experiencia europea, como usted bien sabe, ha sido de éxito bastante claro con alguno de sus instrumentos, sobre todo con los países mediterráneos. Yo creo que es bastante claro que lo que ocurrió en España y en Grecia, no en el Mediterráneo, pero sí en uno de los países más atrasados de Europa como Irlanda, son buenos ejemplos de cómo la ayuda infraestructural de la Unión Europea a través de sus fondos, su preocupación por las zonas deprimidas en España o en Grecia, dio sus frutos. También las condiciones de acceso a mercados sin incertidumbre -que significó para españoles, griegos, portugueses e irlandeses acceder a ese enorme mercado de la Unión Europea con sus productos- fue determinante para convertir a estos países de una condición de atraso relativo muy grande a otra mucho más próxima al promedio de vida de la Unión Europea en su conjunto. De manera que hay experiencias provechosas para estudiar y analizar, y creo que la intención del MERCOSUR es tomar en cuenta esas experiencias.

¿Cree que en el MERCOSUR hay fallas en cuanto a ese acceso al mercado?

JMQ: Creo que sí las hay. Varias. La interpretación que normalmente se tiene, es que era necesario contemplar ciertas exigencias de los países miembros. Por ejemplo, habría que tomar en cuenta regímenes especiales de importación que se siguen postergando y que no sabemos en definitiva cuál va a ser la solución para ellos. Pero al mismo tiempo, en la medida en que hay perforaciones para el arancel externo común que se han dado entre los cuatro, los cuatro a su vez piden normas de origen y por consiguiente de aduana y entonces queremos conservar ciertos instrumentos que perforan el arancel externo común y eso a su vez trae como consecuencia que haya una tramitación aduanera que está alejada de lo que debiera ser una unión aduanera. Necesitamos comprobar la norma de origen, necesitamos pasar por aduanas que requieren trámites. Entonces tenemos imperfecciones grandes, y tenemos incertidumbres de acceso, que afectan más a las economías pequeñas que a las economías grandes. Porque, obviamente, para una economía grande, tener dificultad de acceso al mercado uruguayo, es un tema, pero no uno grande. En cambio para una economía pequeña tener dificultad de acceso a las economías más grandes, si es una dificultad seria.

¿Estas dificultades las soluciona el Código Aduanero o no basta con ello?

JMQ: No basta, pero ayuda sin duda. Porque no podemos avanzar hacia la unión aduanera y hacia la distribución de la renta sin la eliminación del doble cobro arancelario. Para todos esos instrumentos tenemos que tener además un Código Aduanero donde estemos de acuerdo las cuatro partes. Pero creer que sólo un Código Aduanero lo soluciona es de repente excesivo. El código puede ayudar y seguramente va a ser un instrumento de gran importancia para avanzar, pero no el único. Se necesitan otras cosas.

Ha habido lentitud para poner en práctica ciertos instrumentos, sobre todo el Código Aduanero y el Plan de Superación de las Asimetrías, dos “platos fuertes”. Teniendo en cuenta las expectativas creadas acerca de la coincidencia ideológica de los Presidentes de la región, y los resultados, ¿podemos considerar a la integración es una cuestión ideológica?

JMQ: Yo creo que todas las cosas donde uno actúa tienen un componente técnico, un componente político y con frecuencia hay también elementos ideológicos en el razonamiento sobre la integración. Lo hay por ejemplo en las posturas más primitivas de aceptación o rechazo de los procesos de integración. Muchas veces la gente tiene rechazos que son más ideológicos que propiamente técnicos-profesionales. Eso es lo que ocurre pero es como vivimos en la sociedad, no me parece que sea necesariamente un grave defecto. Creo que lo que hay que darle a la integración es una dosis grande de objetivos claros y de balance con respecto a resultados. Nada subsiste como proyecto si no es conveniente para todas sus partes. Alguna de las partes que se sienta perjudicada va a tener una actitud posiblemente de respuesta negativa  o de intento de rechazo. Entonces hay que hacer la evaluación continua de cómo el proceso beneficia a todas las partes y si no beneficia a alguna de ellas, cómo se mitigan los perjuicios que está recibiendo o cómo se crean formas e instrumentos para resolver esas diferencias. Un caso claro de esa actitud es el FOCEM. El FOCEM se crea por varias razones pero, entre otras, una fundamental es que se llegó a la conclusión para las economías pequeñas de determinado tamaño relativo, los resultados no habían sido los esperados. Eso es una buena respuesta. Ante la evaluación y ante la sensación que no todas las partes están recibiendo lo que desean o tienen los beneficios que iba a darles el proceso, se reacciona tomando medidas para mitigar ese fenómeno. 

¿Se puede decir entonces que el FOCEM abre una etapa diferente en el MERCOSUR?

JMQ: Yo creo que sí, que el FOCEM marca una idea distinta de cómo tienen que relacionarse los cuatro países. Que sin ninguna duda está más orientada hacia la visión europea de la cohesión y menos orientada a la visión propiamente del libre comercio, que es la que en otras vertientes predomina sobre lo que debe ser la integración. Lo que hace el FOCEM es introducir otra visión, me parece, de cómo hay que relacionarse.

A veces los socios más chicos pedían flexibilidad a los más grandes para comercializar con terceros países y de esa manera mitigar algunas asimetrías. ¿Cuál es su posición al respecto?

JMQ: Creo que cuando uno hace un acuerdo de integración como el que tenemos con el MERCOSUR, lo primero es cumplir con las normas. Y si usted firmó un acuerdo de integración – y yo considero que es un instrumento estratégico de primera importancia para las cuatro economías – está para cumplirse. Y pienso que debemos cumplir con el compromiso que asumimos en el Tratado de Asunción, en el Protocolo de Ouro Preto y demás protocolos a los cuales el MERCOSUR ha dado lugar. Tenemos que cumplir con esas condiciones. Cumpliendo con esas condiciones – yo creo que todos los países que se preocupan por vender más y mejor en el mundo o tener relaciones diplomáticas amistosas con la mayor parte de los países del mundo – hay toda una parte sustancial de actividad comercial y diplomática de un país que se hace de manera bilateral. Pero de ninguna manera eso debe conducir a una ruptura de los compromisos asumidos al firmar contratos de adhesión más estrecha que con el resto del mundo. Sigo creyendo que esa relación más estrecha con la región es un instrumento relevante y estratégico y que no debe comprometerse con compromisos con terceros que la lesionen. Todos los compromisos que no lesionen debo asumirlo con terceros, los que lesionan no debo asumirlos.

¿Qué importancia tiene el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea? Que por lo pronto no es solo económico,  sino estratégicamente político…

JMQ: Una de las razones por la que se creó el MERCOSUR  es porque siempre se creyó que íbamos a negociar mejor con el resto del mundo en conjunto que por separado. No hemos tenido en este aspecto los resultados que esperábamos. Yo sigo pensando que tanto en el caso de la Unión Europea como en el caso de Estados Unidos las políticas agrícolas que ambos impulsan en la OMC y la dificultad para obtener de estos una actitud más flexible desde el punto de vista agrícola hace por el momento muy difícil la firma de un acuerdo.

Ricardo Scagliola, Boletín SOMOS MERCOSUR